La Disposición Transitoria Única del RDL 13/2018 (también llamado 'Decreto Ábalos') establece expresamente el carácter indemnizatorio de la habilitación temporal, de cuatro años inicialmente, y abre la posibilidad de una "indemnización complementaria" por el número de años que permita recuperar las inversiones realizadas, "contados a partir de la finalización del plazo de 4 años"

En este sentido, el informe apunta que "la excepcionalidad de las medidas adoptadas por el RD 463/2020 (que aprobó el primer estado de alarma) justifica la ampliación excepcional del período de habilitación temporal"

También revelan que la inacción del Ministerio de Transportes conllevaría "la causación de un daño antijurídico, individualizado y susceptible de valoración económica, concurriendo una relación directa entre el no reconocimiento de la indemnización complementaria y la consiguiente imposibilidad de recuperar la inversión en las licencias de VTC", lo que muy probablemente derivará en reclamaciones patrimoniales y las consiguientes indemnizaciones con cargo a las arcas públicas

En sus conclusiones, se advierte del "más que seguro escenario de reclamaciones patrimoniales que supondrían un monto considerable", si bien se explica que puede evitarse si el Gobierno concediese "una ampliación prudente de la habilitación temporal" que cuantifican en un mínimo de dos años

Investigadores de la Universidad de Barcelona (UB) han realizado un análisis económico y jurídico del impacto de la pandemia en el periodo indemnizatorio del Real Decreto-Ley 13/2018 ('Decreto Ábalos'), llevado a cabo por encargo de la Fundació Bosch i Gimpera (FBG) al Grupo de Investigación Gobiernos y Mercados de la Facultad de Economía y Empresa; el Observatorio de Análisis y Evaluación de Políticas Públicas; y el Grupo de Investigación Nuevas Regulaciones en el Transporte Urbano (NURETU), de la Facultad de Derecho.

El 30 de septiembre de 2018 entró en vigor el RDL 13/2018 que establece la limitación del ámbito de actuación de las nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC) a prestar exclusivamente el transporte interurbano de viajeros, y transfirió las competencias regulatorias de este ámbito a las comunidades autónomas. Dicho RDL establece un régimen transitorio de 4 años para compensar las inversiones de las autorizaciones de VTC existentes y/o pendientes a la entrada en vigor mediante la prestación temporal de servicios urbanos a contar desde septiembre de 2018. Esto supone que, a finales de septiembre de 2022, finaliza dicho período indemnizatorio para las autorizaciones concedidas con anterioridad al 30 de septiembre de 2018.

La Disposición Transitoria Única (DTU) del RDL 13/2018 establece expresamente el "carácter de indemnización de la habilitación temporal por todos los conceptos relacionados con las modificaciones introducidas por esta ley, y en particular, por la nueva delimitación del ámbito territorial de dichas autorizaciones conforme al artículo 91 de la LOTT". Es decir, el RDL establece un periodo para compensar las inversiones realizadas por los titulares de licencias VTC. Además, en el mismo punto habilita la solicitud de una "indemnización complementaria" si el titular de la autorización considera que este periodo de 4 años es insuficiente y es capaz de justificarlo.

El análisis de los investigadores de la UB establece la extensión del periodo transitorio en dos años por los efectos negativos sobre las inversiones en licencias de VTC por la pandemia

Los autores explican en su análisis que "la pandemia causada por el coronavirus 2019 (COVID-19) generó una situación de emergencia excepcional de salud pública mundial (OMS, 2020) que ha afectado la recuperación de las inversiones de las autorizaciones VTC dado el impacto negativo en los flujos operativos de dicha actividad", y cuantifica que "la extensión del periodo del régimen transitorio por efecto de la pandemia [...] se estima en 2 años".

En este sentido, los investigadores han analizado información de las Sociedades del Grupo Cabify para el cálculo del "periodo de recuperación de la inversión de las autorizaciones de VTC en dos escenarios (con y sin pandemia del COVID-19) sobre la base de la fórmula prevista en el RD 55/2017". En este punto, "no se recuperan las inversiones en las licencias de VTC con flujo de caja económico generado por la actividad en los dos escenarios durante el periodo de régimen transitorio". Según dicho análisis, el periodo inicial de 4 años estimado por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, denominado Ministerio de Fomento en 2018, hubiera resultado insuficiente incluso sin pandemia, ya que estiman que la completa recuperación de las inversiones en licencias de VTC que debía permitir el periodo transitorio hubiera requerido 16 años, que la pandemia habría ampliado hasta los 18 años.

La excepcionalidad de las medidas adoptadas por el por el Real Decreto 463/2020 justifica la ampliación excepcional del período previsto

La última parte del análisis llevado a cabo por los investigadores de la UB se centra en el aspecto jurídico y las consecuencias que pueden tener las decisiones tomadas por el MITMA para los titulares de autorizaciones de VTC y las arcas públicas, así como posibles soluciones para evitarlo.

En este punto, "entendemos que la excepcionalidad de las medidas adoptadas por el RD 463/2020, que aprobó declarar el primer estado de alarma, justifica la ampliación excepcional del período de habilitación temporal previsto en el RDL 13/2018 a los efectos indemnizatorios previstos en el art. 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio" (LOEAES) y, sólo en el caso que no obtuviere el reconocimiento de ampliación temporal por parte de la Administración competente, se abriría el cauce para exigir la responsabilidad patrimonial en vía judicial". Es decir, si no se ampliase el periodo transitorio de 4 años, que tiene un carácter indemnizatorio para los titulares de autorizaciones de VTC, dichos interesados tendrían argumentos suficientes para poder reclamar una indemnización económica.

"En lo que se refiere al segundo estado de alarma, la estimación parcial de inconstitucionalidad por la STC 183/2021, de 27 de octubre de 2021, merece ser también tomada en consideración [...] por adoptar medidas que también incidieron directamente sobre la actividad de los VTC", afirma el análisis, profundizando en un nuevo aspecto a tener en cuenta para posibles reclamaciones judiciales.

Las conclusiones del informe de los investigadores de la UB resultan especialmente notorias por la cercanía del 30 de septiembre de 2022, fecha en la que finaliza el periodo indemnizatorio establecido sin contemplar la pandemia, y que marca la fecha límite para miles de autorizaciones concedidas antes de esa fecha, la mayoría de las que existen actualmente en España.

"No hay prevista, por el momento, ninguna prórroga o extensión de la indemnización complementaria. Tal situación va a provocar que de iure las autorizaciones de VTC previstas en la LOTT no puedan seguir prestando servicios de ámbito urbano, sino únicamente interurbano". Es cierto que hay comunidades, como Madrid, que "han aprobado una regulación que permite que esas autorizaciones sigan habilitadas para el transporte urbano, pero otras han establecido un nuevo régimen autorizatorio para los VTC que, no sin razón, ha sido denunciado como altamente restrictivo. Ese es el caso de Cataluña, con el Decreto Ley 9/2022".

Por lo tanto, en algunas CCAA la expiración del plazo va a suponer que los titulares de autorizaciones VTC-LOTT no puedan seguir operando en el ámbito urbano, sin que hayan alcanzado una resolución firme que hubiese estimado, o desestimado, la indemnización complementaria. Según el análisis de los investigadores de la UB, "esta inviabilidad de la actividad en el ámbito urbano, conjugada con unas expectativas razonables de haber podido obtener la indemnización complementaria, comportarían no sólo el incumplimiento de las previsiones del RDL 13/2018, sino la causación de un daño antijurídico, individualizado y susceptible de valoración económica, concurriendo una relación directa entre el no reconocimiento de la indemnización complementaria y la consiguiente imposibilidad de recuperar la inversión en las licencias de VTC".

Por último, los investigadores de la UB, a través de la FBG, apuntan a una posible solución que evite el escenario de reclamaciones patrimoniales: "En consecuencia, concurriendo los presupuestos del artículo 32 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, procedería plantear acciones de responsabilidad patrimonial contra la Administración General del Estado (MITMA). No obstante, ese más que seguro escenario de reclamaciones patrimoniales, que supondrían un monto considerable, puede evitarse si ad cautelam el MITMA propusiese al Gobierno una modificación urgente del RDL 13/2018 que supusiese una ampliación prudente de la habilitación temporal, hasta la firmeza de las resoluciones favorables -o desfavorables- que con toda certeza se producirán".

Por lo tanto, el mecanismo de compensación a los intereses afectados de los titulares de autorizaciones de VTC es la indemnización complementaria que establece el propio 'Decreto Ábalos' y su incumplimiento es, precisamente, lo que permitiría el ejercicio de reclamaciones patrimoniales.

Contexto y situación

Existe una voluntad manifiesta por parte de los titulares de las autorizaciones de VTC de exigir una ampliación de dicho período compensatorio, tal y como se hizo público en julio de 2022, cuando las patronales del sector FENEVAL y Unauto solicitaron por carta el 6 de julio a la ministra Raquel Sánchez que prorrogase los 4 años establecidos en el RDL 13/2018.

Recientemente, también la Junta de Andalucía ha hecho público que "solicitó al Ministerio prolongar este periodo transitorio o moratoria" para compensar las pérdidas sufridas por la pandemia, una petición "que también fue solicitada por otras comunidades", pero que "fue rechazada por el Gobierno central".

Declaraciones Cabify

Para Cabify, este análisis pone de relieve la urgencia de aprobar un periodo transitorio que permita cumplir con lo que estipula el RDL 13/2018. "Si el Ministerio ha puesto estas reglas y se ha dotado de las herramientas necesarias, al menos que las utilice para cumplir con la regulación", explica Javier Dorado, director de Asuntos Públicos de Cabify.

"Es evidente que la pandemia afectó gravemente a la movilidad urbana y que esto supone que el periodo transitorio que otorga el RDL 13/2018 no vaya a cumplir con su objetivo indemnizatorio. El propio Decreto establece el mecanismo para solucionar este problema, lo que debe hacer el MITMA es abandonar su inmovilidad y cumplir con sus obligaciones y responsabilidades en este ámbito", explica Dorado.

"En estos casi 4 años hemos visto cómo desde diversas administraciones se han tomado, y se toman, decisiones regulatorias con fines únicamente políticos o bajo fuerte presión, en lugar de velar por los intereses de los ciudadanos y la mejora de la movilidad urbana. Y, en la mayor parte de las ocasiones, con restricciones que van contra las recomendaciones de la Comisión Europea, contra temas que cuentan con sentencias en firme o están denunciados por la CNMC".

"En el contexto de inseguridad jurídica actual, no se dan las condiciones para desarrollar un marco normativo en cada comunidad autónoma, con el consecuente perjuicio que esto provoca en ciudadanos, trabajadores y empresas. Este periodo transitorio del Gobierno también permitiría que las propias regiones que conforman el país puedan trabajar con mayor certidumbre y garantías. Si no toman esta decisión por el bien general, al menos, que el Ministerio que dirige Raquel Sánchez asuma su responsabilidad con el periodo indemnizatorio que el COVID ha impedido", sentencia Dorado.